为贯彻落实习近平总书记关于“制度具有管久远、管基础的作用”，“制度保障是建设健全城乡融合生长体制机制和政策体系”的指示精神，《贵州民族研究》（2020年第1期隆重推出“乡村振兴专题研究”，由宋才发教授主持并评点专栏文章。该专栏首篇揭晓中央民族大学法学院首任院长宋才发教授、贵州民族大学法学院院长宋强教授的学术论文《乡村振兴制度建设的内在及路径探讨》。该论文一经面世，即获得社会各界的高度重视和良好的社会影响，中国社会科学院《中国社会科学》杂志社“中国社会科学网”、“中国知网”、“民族学与人类学·西部民族”等媒体全文转载这篇论文，助力以“活业、活人、活村”为路径，着力从制度建设上为乡村振兴探索“农业优先生长”“城乡融合生长”的新路子。
宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。乡村振兴制度建设的内在及路径探讨宋才发 宋强 2019年3月8日习近平在到场“十三届全国人大二次集会河南代表团的审议”时指出，制度具有管久远、管基础的作用，“制度保障是建设健全城乡融合生长体制机制和政策体系”。在“十三五”以致更长的时期内实现乡村振兴的目的，关键在于推进乡村制度创新和制度建设，改变倒霉于乡村经济社会生长的都会偏向公共政策，以乡村振兴制度建设为基础，以完善农地“三权分置”制度为契机，以城乡融合体制机制创新为支撑，以“活业、活人、活村”为路径，走出一条“农业优先生长”“城乡融合生长”的新路子。
一、乡村振兴制度建设的基本内容（一）土地制度是实现乡村振兴的基础制度实施乡村振兴战略离不开制度供应。乡村振兴是促使千百年来贫穷落伍乡村发生巨变的伟大事业，它需要国家提供保障性制度，包罗土地制度、团体产权制度、基本谋划制度、生态赔偿制度等在内的完整制度体系。
土地是人们最基本的生发生活资料泉源，耕地是亿万农民安身立命之本。“地少人多”“耕地资源”奇缺，是中国的基本国情。土地制度是我国宽大乡村经济社会生长最基础性的制度，也是在中国特色社会主义新时代释放乡村生长能量的钥匙。
牢牢守住18亿亩“耕地掩护红线”，停止乱占滥用耕地的违法行为，是把13亿多人的饭碗“牢牢端在自己手里”的基础保证。自1978年革新开放以来，恒久实施的农村土地“联产承包责任制”，最大的利益就是让农民“吃饱了肚子”，最大的副作用就是“小户谋划”，限制了农地的规模化和机械化。当下必须顺应城乡互动新格式快速生长的需要，构建城乡资源与资本优化组合与互助制度，通过革新完善农村团体土地制度打开乡村的关闭性。
尤其要充实发挥市场在土地资源设置中的作用，通过市场机制实现农村土地应有的价值和优化设置，提高农地有效使用率、产出率和生产率。在当下中国老黎民的餐桌上，险些是“吃什么都没有宁静感”，吃鱼没有鱼味、吃肉没有肉味、吃鸡蛋没有蛋味、吃青菜有浓重的农约味。食品宁静的真正源头，在农副产物供应的泉源地。
为确保老黎民餐桌上的宁静，一定要从乡村的田头地间抓起。地方政府对完善土地执法羁系机制、停止土地违法行为，保证“让老黎民吃上宁静放心农产物”负有主体责任。政府要建设健全农产物产地情况监测体系，完善特色农产物产地掩护制度、品牌标识掩护制度，严厉攻击种种形式的食品宁静违法犯罪行为。
（二）三权分置是搞活乡村经济的制度设计从中共十一届三中全会到中共十八届三中全会，农村土地制度发生了基础性的变迁，建设了农地所有权、承包权和谋划权“三权分置”制度。“三权分置”的实质是遵循“落实团体土地所有权、稳定土地承包权、放活土地谋划权”的基本思路，根据“以市场设置土地资源”的价值取向稳步向前推进的。
依法对农民承包土地实行“三权分置”制度革新，不仅有利于牢固和完善农村基本谋划制度，而且是我国农业谋划体制的一项重要创新。中共中央和国务院明确划定，“三权分置”制度无论如何不能突破两条底线：坚持团体土地所有制和农民土地权利。
现阶段关于农村土地政策“放宽搞活”的基本趋向，是农民土地承包谋划权转让，由原来限定在本村团体农户之间举行，扩大到本县规模内农户之间举行，勉励庞杂疏散的地块向“种粮能手”集中，以利于农地耕作、播种、治理和收获的各个环节实行机械化。举行农村“团体产权制度”革新的目的很是明确，就是要通过团体产权制度革新的详细途径，弄清家底、盘活资产、清晰产权关系、落实权责责任，实现对农民团体经济组织正当权益的有效掩护。2019年1月1日起生效的《农村土地承包法》，第47条划定承包方可以用承包地的土地谋划权向金融机构融资担保。
只管土地承包谋划权离民法“可自由处分”的“用益物权”的差距有较大的缩小，可是农民承包地交换和转让的自由度并不很高。农民宅基地是具有农村团体“成员权”资格的住民，经由批准无偿从团体土地中，获得一块用于农户制作住宅的土地。农民“宅基地使用权”在本质上，负载着宪法保障的农民“居者有其屋”的基本权利。
自1949年新中国建立后，我国农民与生俱来就享有团体“成员权”的正当资格，每个农户凭据家庭人口几多的实际情况，向村团体申请修建家庭住宅的一块宅基地，实实在在的具有团体“福利性质”。譬如执法划定，农民有权依据“一户一宅”“一宅一地”原则，恒久无偿使用正当取得的一块宅基地；国家在征收农民的承包地抑或宅基地的时候，必须根据执法划定的尺度，对被征地农户实行经济赔偿。
根据农民宅基地“无偿取得”制度设计的基点，团体成员对宅基地具有占有、使用权能，可是执法还没有赋予其处分和收益权能。对农民宅基地举行“三权分置”革新，必须尊重土地团体所有权，创新所有权实现方式，突出和彰显农民的主体职位；要正确明白和掌握农民团体成员“资格权”，依法保障农户“住有所居”。从一定意义上说，“农民团体组织”是由一个个“单一农民”配合资格凝聚而成的，农民对团体土地享有“最终所有权”，农地承包谋划权是他们行使自己权利的一种方式。从这个角度看，农民小我私家抑或家庭对于承包土地（包罗宅基地）的权利，在本质上就是《物权法》中划定的“自物权”。
必须根据《物权法》的划定做实“土地承包谋划权”，逐渐把土地承包谋划权塑造成为权能充实、内容实在的“用益物权”，促使“谋划权”在三权中居于焦点职位。（三）乡村治理是实现乡村振兴战略的总抓手在乡村治理或许念中的“乡政村治”观点，是对我国政权结构以及乡村治理结构的学理性表达，比力准确地归纳综合和表达了立法对乡村的基本定位。现行的“村民委员会”不是国家权力机构，《宪法》第111条把“村民委员会”定性为农村“下层群众性自治组织”。
《村民委员会组织法》第2条明确划定：“村民委员会是村民自我治理、自我教育、自我服务的下层群众性自治组织”。《村民委员会组织法》是政府介入村级治理的主要立法，在该法的第4条和第5条，明确划定了农村党组织对村委会的向导，确立了“乡政”与“村治”的基本关系。即是说，对于乡以下的“村”级组织，主要是接纳“村民自治”的方式来实现社会治理。
随着革新开放向纵深生长以及“乡政村治”的转型，“乡政村治”治理模式也陷入了前所未有的逆境之中。这主要体现在乡政介入疲软，在乡村治理中政府缺乏抓手；农村下层组织涣散，尤其是在“后税费时代”，农村下层组织与下层政权和村民之间，出现出“循环弱化”现象；农村泛起整体性衰败，农村“空心化”侵蚀了国家下层权威等。在实施乡村治理和乡村振兴的历程中，引导千百年来习惯了单门独户生产和生活方式的农民群体，走上配合生长、配合富足的农村现代化门路，必须根据中共十九大提出的“工业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富足”的总要求举行。
实施乡村振兴战略、建设漂亮乡村，离不开团体经济组织土地制度作支撑。当下必须联合农村团体土地产权制度革新，进一步夯实乡村振兴的制度基础，创新乡村治理体系、走乡村善治之路。农村下层组织既是农村生长与乡村治理的“总抓手”和“关键点”，也是乡村治理的主体，它可以借用国家权力作用，接纳强干预方式直接进入农村，引发农村恢复自治能力，推动各种资源发挥最佳效率。要通过科学立法引领和规范村级治理，把国家在农村事情中探索出来的乐成履历，凡能够转化为执法的就转化为执法条款，能够转化为党内法例的就转化为党内规范；在《乡村振兴法》还没有出台之前，地方可以先行制定相应的地方性法例，推动村级治理法治化历程。
当下尤其要通过各个层级的立法实践运动，完善留守儿童、妇女和老人的关爱服务体系，农村住民基本养老保险制度、基本医疗保险和大病保险制度，以及特殊贫困群体最低生活保障制度体系。2019年5月29日召开的中央全面深化革新委员会第八次集会指出，在实现乡村治理法治化的同时，要进一步推进乡村移风易俗、建设文明乡风，这同样是实施乡村振兴战略的重要内容。
必须“以社会主义焦点价值观为引领，增强农村思想道德建设，充实发挥农村下层党组织战斗碉堡作用和党员先锋模范作用，有效发挥村民自治重要作用，创新事情措施和方法，因地制宜推进移风易俗，停止成规陋习，提高乡村社会文明水平。”二、乡村振兴制度建设存在的主要问题（一）“城乡二元结构”是农民获取都会权利的障碍1954年颁布的《中华人民共和国宪法》第90条第2款划定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”关于公民迁徙自由的划定，在1975年颁布的宪法中被删除掉了，1982年颁布的宪法以及厥后的所有“宪法修正案”，没有再列入公民迁徙自由权的条款。
从科学和严格的意义上讲，在实行生产资料公有制的社会主义国家里，一个缺失公民“居住自由”“迁徙自由”的制度摆设是不完善的，这种执法划定的公民权利抑某人的权利也是不完整的。在“一五”计划建设时期，确实有大量青年农民涌入都会，在其时都会治理制度准备不足的情况下，这种状况的泛起给都会就业和粮食供应造成了紧张局势。
新中国开国初期“农民进城”的情况，厥后被政府定性为“盲目流感人口”，在每隔几年就对都会人口清理一次的“清理”中，这些“盲流人口”陆续被国家“紧缩都会人口政策”清理回农村。1958年开始实施的“城乡二元户籍管制制度”，建起了一套严格限制农民进入都会的“城乡区别看待”的社会制度。
自此险些全国所有都会大门对农民实行关闭，都会与乡村自此也就形成相互阻遏的“两个板块”。只管一直到革新开放初期，国家都实行“农村支援都会”政策，可是农民却失去了“都会权利”，被无情地排挤在工业都会化和都会现代化的大门之外。这些年来人们经常说，1978年至1998年这个实行革新开放的20年，是农民群体脱离家园到场都会工业化和都会现代化建设的黄金时期，农村非农就业人数由3150万人增长到8906万人，农村剩余劳动力向都会转移的总量，由3298万人增长到10623万人，这确实是一个史无前例的大突破、大厘革。然而“城乡二元结构”的体制和坚如磐石的“户籍制度”并没有被打破，农民拼命“撞城”但没有真正“入城”，农民始终只是在“城门外”开展自发工业化和城镇化。
少数“被城镇化”和“被遇上楼”的农民，由于都会“门槛太高”，加之医疗、养老、教育等公共服务基本上与农民无缘，这些农民在都会里短暂停留了一段时间后，多数人在凌驾劳动年事后又“知趣”地荣归故乡。对于多数“农民工”来说，他们只不外是这场轰轰烈烈都会化的“过客”，“城乡二元结构”“户籍制度”是他们都会权利的人为障碍。
在新时代乡村振兴推进历程中，要以市场设置农地资源为突破口，彻底清除“要素下乡”的种种制度性障碍。现在城里的种种要素之所以出现出“下乡难”“不下乡”的状况，基础原因在于农地的权能不清晰、不明确，农地“资源”无法抑或难于变为“资本”，因之也就难于同种种要素举行优化设置。乡村的农地资源是乡村振兴最为名贵的资源，应当通过农地确权促使农地资源变为资产，为农地市场的优化设置缔造条件；要通过依法赋予农民农地资源、宅基地的市场设置价钱能力，形成农地谋划权流转、宅基地置换的市场生意业务条件和权能，从制度革新上推动农民的农地资产变为农地资本，最终实现乡村农地资源“资产化”后的“资本化”。
这种依法解决农民农地价值增值问题的做法，其效应是比单纯国家资金投入更为有效的举措。（二）土地“二元制度”是导致乡村失去生长权的泉源在影响和制约乡村生长的诸多要素中，现行的城乡土地“二元制度”仍然是极为重要的一项制度摆设。在20世纪80年月初期，中央政府为支持农民群众生长壮大团体经济，勉励农民群众使用团体建设用地资源，因地制宜地开办了一批“乡镇企业”，农村建设用地量基本适应了农地革新释放的大量剩余劳动力。只管1992年国家对团体建设用地的政策发生改变，但到1998年《土地治理法》修改之前，国家始终为乡村“农地转为团体建设用地”留有一条正当通道。
1998年出台的《土地治理法》，不仅沿袭了“征地公共利益”原则、“城乡分治”和“根据原用途赔偿”原则，而且划定“农地转用”一律实行“土地征收”制度，“建设用地”必须使用“国有土地”。这种“土地二元制度”和“土地征收制度”，事实上成了乡村振兴土地资金泉源的庞大障碍。
譬如，阻碍了直接从团体土地“因用途改变而发生巨额增值”中获取资本，限制了乡村振兴战略实施中的“非农业”新工业新业态的生长，农民承包地的执法制度摆设滞后于农地流转的实践需求。1999年国家出台新的“农村用地政策”，划定包罗乡镇企业在内的所有建设用地，必须严格限制在土地使用总体计划“确定的用地规模”之内。在这种制度摆设下，政府实质上是“一手托两家”，一方面以“公共利益需要”的名义，低价把农村团体土地征收到自己的手里；另一方面又把征收来的农地高价出售给土地开发商，都会政府就成了独家供应土地者，致使“乡村用地权力关闭”“都会用地渠道流通”。实事求是地说，乡村恒久生长滞后甚至泛起衰落，新时代仍然存在乡村工业狭窄化、城乡住民财富差距拉大的现实状况，与这套二元土地制度划定脱不了关系。
在这种二元土地制度摆设下，农民使用团体土地从事“非农建设”的权利被剥夺，农民在乡村生长时机受阻，最终导致乡村失去最基本的生长权。千百年来形成的、贫瘠的“乡村空间”，是基础无法与现代化的“都会空间”实现平等生长权的。
当下乡村振兴面临的重大问题，既有已往遗留下来的制度性问题，也有因农业转型而泛起的新问题。农民除了进城打工收入之外，最主要的收入泉源就是土地产业性收入。农民的产业性收入制度保障不完善、实现不充实，这些年农村土地增值收益部门，真正用于解决农民切身利益的不多，农村建设性用地的制度摆设，仍然存在“重城轻乡”的倾向。
以至于不少下层干部和专家学者认为：“现在已经到相识决土地增值收益‘取之于农、用之于城’的问题，破解农村自己的地‘不能用、用欠好’困局的时候了。”只有革新并完善乡村土地设置制度，从基础上打破城乡二元土地制度摆设，实现团体建设用地和国有建设用地权利平等，才气促进“城乡一体生长”，实现“乡村整体再起”的夙愿。（三）农村“宅基地制度”是制约农民生长权的瓶颈宅基地制度是中国农村的基础性制度，宅基地是农村团体建设用地中的组成部门，组成了乡村土地制度的重要内容，它在保障农民住有所居、推进节约集约用地方面，发挥了无与伦比的重要作用。
可是宅基地制度仍然是制约农民生长的瓶颈，包罗宅基地在内的农民土地产业权益，只有在实现市场化的正当生意业务情况下，才气实现农民土地资源的优化设置和利益最大化。自1949年中华人民共和国建立以来，《宪法》及相关执法就明确划定，农村土地除了国有部门之外，其余所有土地归“农民团体所有”。“土地团体所有制”是国家对乡村最基础性的制度摆设，农民“团体成员权”是与“土地团体所有制”捆绑在一起的。
自革新开放以来，乡村实施了一系列斗胆的革新举措，尤其是以立法的形式，赋予农民“团体成员”资格权，确实给农民群众“吃了一颗放心丸”。无论他们外出历程务工，还是继续在家务农，有了村团体承包给他们的“一亩三分地”，农民那颗悬着的心就踏实了，也换来了国家在乡村的恒久稳定。依据现行执法划定，农民的“土地承包权”就是农民的“产业权”，但同时又是《物权法》划定的“用益物权”。
与此相适应且密不行分的“宅基地”制度，可以说是现在农村最落伍的一种制度摆设。农村“宅基地”制度履历了同“农地承包谋划权”制度相类似变迁，农民群众对“宅基地”制度是又爱又恨，乡村的衰落与无序，不能说与农村“宅基地”制度的革新滞后没有直接关系。
（1）宅基地所有权归农民团体所有，依据“成员权”农户可以从团体无偿获得一块宅基地的“使用权”，同时依法拥有宅基地占有权和使用权。可是农民宅基地不允许出租、转让和买卖，只管农户的衡宇可以出租和转让，由于宅基地使用权权能的残缺不全（房地不行支解），事实上农民衡宇所有权的权能也就难于实现。
（2）宅基地在本质上是农民团体“成员权”的一种福利，因为申请和获得宅基地使用权的前提条件，就是申请者必须具有“团体经济组织成员”的资格权，有了这个“资格权”，农户就可以“无期限”的享有“宅基地使用权”。只管执法还没有赋予宅基地出租、转让和买卖的权利，可是当下农民宅基地进入市场生意业务已经不是破例现象，这种自发进入市场生意业务的做法，确实与现行执法法例的划定发生了直接冲突。（3）宅基地无序扩张和衡宇私搭乱建倒霉于乡村振兴，也加大了乡村治理成本和未来更新的难度。尤其是随着推进乡村振兴程序的加速，村团体不行能永远这样“无偿分配”宅基地，受经济利益驱使少数农民群众已经掉臂执法约束，在自己承包的农地上兴建衡宇，处于治理失控状态的“宅基地”，不仅危及到国家划定的“18亿亩耕地红线”，加大了乡村社会治理的难度和成本，而且有可能成为制约农民生长和乡村振兴的瓶颈。
三、乡村振兴制度建设的基本路径（一）为乡村振兴建设提供计划摆设权衡新时代乡村振兴的一个基本标志，是看是否到达和实现空间的活业、活人与活村。“活业”是基础、“活人”是关键，“活村”则是乡村振兴的最终归宿。新时代乡村振兴不是对原来意义上“乡土中国”的重构，而是要实现城乡互动情势下的“乡村整体再起”。必须通过政府有组织、有目的的计划摆设，通过提供乡村振兴用地保障的途径，促成新型城乡要素流动与再设置，强化基本公共服务、老人群体养老保障、对特困群体实施精准脱贫，形成乡村与都会互动的人流和资本流，扭转以致改变乡村在衰落而未消亡的现实状态，实现乡村“整体再起”的振兴目的。
要乐成地实施乡村振兴战略、实现“乡村整体再起”，迫切需要做到“有序推进”“计划先行”，必须突出《乡村振兴战略计划（2018—2022年）》《农村人居情况整治三年行动方案》的引领作用。计划先行的价值在于政府能够统筹摆设各种资源，尽快补齐乡村振兴的短板，突出重点、注重质量、从容建设。
中央农办等5部委在团结公布的《关于统筹推进乡村计划事情的意见》（农规发[2019]1号文件）中指出，乡村振兴战略计划的体例实施，要将现有规模较大的中心村，确定为集聚提升类乡村；将历史文假名村、传统乡村、少数民族村寨、特色景观旅游名村等，确定为特色掩护类乡村；对一时还看禁绝的乡村暂时不做分类，留出足够的视察和论证时间。有条件的村可以联合实际单独体例乡村计划，实现乡村建设有计划、有目的、“一张图纸干到底”，确保乡村建设的质量水平不降低。山水林田湖草原本就是一个生命配合体，在推进乡村振兴战略实施的历程中，特色工业结构和乡村生长要尊重计划方案，尊重农民真实意愿，体现地方优势和农村特色。
要以多样化为美，既突出地方特色，又藴含时代特征和文化底藴，制止泛起“千村一面”的局势，始终保留乡村特有的民居风貌、乡土文化和农业景观。尤其要通过城乡建设计划的科学实施，打造山水林田湖草综合治理的平台，为乡村“人居情况整治”“漂亮乡村建设”探索新路子。土地使用总体计划是当下优化设置农村土地资源，依法实行农村团体土地“用途管制”，保障“乡村建设生长”的法例依据；是各级地方政府统一摆设和调剂各种乡村建设用地数量，统一计划建设用地规模、结构和时序的法治手段。
然而在已往相当长的一段时期内，农村团体建设用地的摆设设置，基本上是由地方政府官员“拍脑壳”说了算。因而出现出严重的“耕地碎片化”“乡村建设无序化”的杂乱格式；乡村周边杂乱零细的“边角地”“插花地”和“四荒地”，基本上处于无人统领的无序状态；农民承包的耕地粮食产出率低效化，“茅厕困绕乡村”的自然情况、乡村整体生态情况恶化的情况相当严重。为此，在实施和落实“十三五”计划期间，乡村整治和乡村建设生长计划，需要根据十九大陈诉提出的“工业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富足”的总要求举行调整结构。
各级向导在思想看法上，要进一步强化“土地使用总体计划”的法例意识；在建设用地计划上，要对乡村振兴所需各种用地举行统筹调配，因地制宜地体例适合乡村土地使用的详细计划，引导乡村形成乡村集约紧凑、生态情况优美、农田集中连片的新型田园景观。要花鼎力大举气革新恒久存在的城乡二元体制，改变乡村生发生活要素设置制度，尤其要革新土地设置方式、保障乡村生长空间，实现城乡平等生长权，在继续推进农民市民化的同时，逐渐向都会市民开放乡村权利；要进一步夯实实施乡村振兴战略所需建设用地基础，充实思量到现实乡村地域辽阔、结构疏散的特殊情况和实际特点，优先摆设农村基础设施建设用地和公共服务设施建设用地项目。在不凌驾5%计划建设用地指标的规模内，要给地方政府留有一定的建设用地弹性空间，便于统筹解决须要的疏散单独选址的农业设施建设和乡村软硬件基础设施建设；要在坚持乡村土地使用计划的前提下，勉励农村土地复合使用、完善设施农用地政策，严厉克制以设施建设用地之名行非农建设之实。
要设立农村基础设施和公共服务设施用地标示牌，增强土地执法监察和土地督察，自觉接受当地群众对土地使用计划的监视，促进各种设施建设用地结构合理、形成乡村新工业新业态的崭新格式，加速推进乡村农业、农村现代化历程。（二）为乡村振兴用地提供制度支撑自中共十八届三中全会以来，在坚持“农村土地公有制性质稳定”的前提下，政府大刀阔斧地推进“农村土地征收”“团体谋划性建设用地入市”两大土地制度革新。为了顺应农村“人口都会化”和“城乡互动”新阶段的快速到来，农村宅基地制度革新和基本服务供应方式革新，为保障乡村振兴战略实施提供土地制度支撑：（1）推行农民承包土地“三权分置”制度革新，依法掩护农民正当土地权益，维护乡村统分联合的双层谋划体制。
（2）完善乡村土地征收制度，规范乡村土地征收法式、缩小土地征收规模，健全“法式规范、赔偿合理”的土地赔偿机制。（3）建设农村团体谋划性建设用地入市制度，实行“同权同价、收益共享、流转顺畅”的制度摆设，建设健全农地市场生意业务规则和服务羁系制度。（4）革新完善农民宅基地制度，建设依法公正取得、节约集约使用、自愿有偿退出制度。
中共十八届三中全会通过的《关于全面深化革新若干重大问题的决议》，提出要通过保障农户宅基地用益物权的方式，稳妥推进农民住房产业权抵押、担保、流转，依法实现农民产业性收入的增加。2018年“中央1号文件”还提出要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地团体所有权，保障宅基地农户资格权和农民衡宇产业权”。2018年12月第十三届全国人大常委会第七次集会通过《关于修改中华人民共和国农村土地承包法的决议》，明确土地谋划权的“可融资性”，允许土地承包方以自己承包的土地谋划权、土地谋划权受让方以自己通过流转获得的土地谋划权，向金融机构举行融资担保。
2019年5月29日召开的中央全面深化革新委员会第八次集会强调：要“完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，要坚持建设城乡统一的建设用地市场偏向，衔接好领土空间计划及相关工业计划，着力完善生意业务规则，创新运行模式，健全服务羁系，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源设置效率，提高节约集约用地水平。”在“十三五”期间，要在保障农民“户有所居”的前提下，革新和完善农民宅基地“无偿分配”制度，逐渐实施团体成员宅基地“有偿获得”制度，对农户凌驾当地政府划定面积的宅基地，要严格实行有偿使用抑或收回制度；要适度放活农村宅基地使用权，为城乡要素平等交流和优化设置奠基基础，推动建设城乡统一建设用地市场，对恒久处于闲置和低效使用状态的宅基地，要引导农户自愿退出和有序流转；要落实农村宅基地“三权分置”政策，逐渐建设农民宅基地“有偿退出”“依法转让”制度，实验以宅基地产业权交流福利分配权，增加农民群众宅基地正当性产业收入；要逐渐把农民宅基地治理制度纳入领土空间计划规模，通过“团体成员资格权”保障制度和宅基地“跨区域使用”制度，控制和锁定新建乡村宅基地总量，促进原有乡村适度集聚和集约式用地，提升乡村建设性用地资源的设置效率，为乡村振兴提供土地制度支撑。国家立法机关要实时修改《土地治理法》《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等涉农执法，明确农民承包地的所有权、承包权和谋划权三种权能，依法明晰农户对承包地占有、使用、收益和处置的权利界限，夯实农民承包土地“三权分置”的产权基础。
要进一步完善农村土地征收制度，能否征地的基本前提只有一个，那就是征地必须属于公共利益需要、给予的赔偿尺度明确、安置方式适当。建议破除《土地治理法》第43条划定，明确国家征地公共利益的详细规模，淘汰谋划性建设使用农村团体土地通过国家征收的唯一方式转变土地用途的情形，使得政府不再是唯一建设用地的提供主体，排除农村团体经济组织使用社会资本对团体土地举行谋划性开发的执法限制。同时建议修改《土地治理法》第47条划定，在提高征地赔偿尺度的基础上，明确划定征地必须遵守和执行法定法式，对被征地的农民真实地提供“多元保障”措施。要进一步完善农民宅基地“用益物权”权能，通过立法途径在保障农户居住权的同时，通过赋权扩能的方式兑现宅基地的产业权。
要依法明晰宅基地“三权分置”中的“宅基地使用权”，不只是指农户的居住权，还要包罗宅基地的谋划权，明确“宅基地谋划权”可以转让。建议在相关执法中明确划定，宅基地的抵押担保权，农户对宅基地的退出机制等。
最高人民法院《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》指出，要依法审理农村耕地掩护纠纷案件，落实“永久基本农田”特殊掩护制度，依法维护国家粮食宁静；要依法审理农村土地承包案件，落实农民承包地“三权分置”制度，依法掩护承包地的土地谋划权依法有序流转。尤其要依据《物权法》《农村土地承包法》等执法划定，掩护农民对承包土地享有的“占有、使用、收益”等法定权利，依法调处农民宅基地“三权分置”和团体谋划性建设用地入市纠纷，掩护农民宅基地和团体谋划性建设用地使用权正当流转。对那些违法违规买卖宅基地、违反农村团体土地用途管制划定，在农民宅基地上建设楼堂馆所和私人别墅的行为，各级法院一律做出“依法认定无效”的讯断。
（三）为乡村振兴资金提供政府投入保障乡村振兴须臾离不开政府资金投入。可是现行的国家土地征收制度，限制了农村团体土地因“用途改变”增值部门对乡村振兴的资金孝敬率，即是说现行政策对团体建设用地和宅基地权利的设置，倒霉于各种主体通过实现土地权获取乡村生长资金。
政府应当怎样向乡村投资才气解决问题呢？既不能把乡村振兴单纯作为“政治任务”来抓，不谈“资金需求”和“资金泉源”；也不能继续凭“主座意志”搞“拍脑壳”的行政行为，像已往搞“新农村建设示范村”那样，由政府盲目地、大规模地“砸钱”，必须遵循市场经济纪律才行，这是总结已往“新农村建设”一条极为重要的履历教训。因此，中共中央和国务院在做出“实施乡村振兴战略”的时候，就提出要“确保投入力度不停增强、总量连续增加”的要求，这是确保乡村振兴战略乐成实施的资金投入保障。
各级地方政府必须认真落实中央政府关于乡村振兴资金投入保障的要求，建设健全资金投入保障制度、创新投融资机制，“加速形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会努力到场的多元投入格式”。我国现行投融资机制在乡村生长中存在的突出问题，就是政府投入力度有限、投融资渠道不多、投融资情况不佳，导致金融服务“三农”成为“短板”，乡村生长恒久处于贷款难、贷款贵、保险弱、风险大、担保少、呆坏账多的状况。政府要为乡村振兴提供资金投入保障，就必须克服已往那种仅仅“抓示范试点”，始终铺不开、落实不下去的做法，尽快实现从单纯“抓试点”“抓局部”到“全面铺开”转变，不能再搞“撒胡椒面”式的“平均分配”那一套。
在健全和完善金融支持乡村振兴方面，起码要抓好如下几件事：（1）改变现行的以财政平衡体例财政支持乡村振兴的方式，一定要根据实际需要体例财政支持计划。（2）组开国家农业信贷担保同盟体系，稳妥解决“融资难、融资贵”问题。（3）建设基金、民办公助、以奖代补等多种有效形式，引导社会资本投向乡村振兴息争决三农问题。（4）建设健全农业保险政策制度体系，鼎力大举生长切合适度规模谋划需求的农业保险产物与服务。
要打破已往那种由一两个部门抑或机构，把住农村金融体系革新试点的垄断行为。政府不仅要引导多种所有制金融组织开展公正竞争，而且要依法例范民间借贷在阳光下运作，尽快形成以农民互助金融组织为主体的、有社会资本到场的多种所有制金融体系，勉励农村互助经济组织借鉴村民基金会的履历，广泛开展集资、放贷和保险等金融业务，为乡村振兴战略实施提供足够资金支持。（四）为乡村振兴社会稳定提供宁静秩序充实发挥立法在乡村振兴中的保障作用。
要抓紧制定处于基础职位的《乡村振兴法》，依法确立“乡风文明”和“有效治理”的执法职位，推进乡村社会治理法治化和现代化，明确自治、法治与德治都是社会治理的重要手段。新时代乡村治理要坚持和生长“枫桥履历”，以下层基础建设为重点，推动各级政府社会治理重心向乡村转移。
尤其要创新乡村社会治理体制机制，坚持以自治、法治、德治相联合为基本方式，推行以政府为主导、企业和社会多元主体到场共建、共治、共享的新格式，最终形成以地方“党委向导、政府卖力、社会协同、民众到场、法治保障”的社会治理体系，扎实提高乡村社会治理社会化、智能化和专业化水平。2019年5月5日中共中央、国务院公布《关于建设健全城乡融合生长体制机制和政策体系的意见》，要求尽快建设健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，到2022年头步建设城乡融合生长体制机制，2035年实现城乡融合生长体制机制趋于完善，到本世纪中叶实现城乡融合生长体制机制成熟定型。革新人身损害赔偿制度，统一城乡住民赔偿尺度，依法实现农村与都会住民“同命同价”。
法治是乡村社会治理现代化的重要标志。地方有立法权的立法机关，要增强乡村社会治理领域的立法，规范地方执法机关的行政执法，完善公共执法服务体系，发挥公正司法在良好社会风俗形成中的引领作用。
要科学运用“公序良俗”原则来处置惩罚乡村的民事纠纷，我国1986年通过的《民法通则》，就曾使用“社会公共利益、社会公德”等词汇表达相关立法精神。2017年通过的《民法总则》，首次使用“公序良俗”原则，划分体现在《民法总则》第8条、第10条和第143条之中，第153条第2款还明确划定，凡“违背公序良俗的民事执法行为无效”。刑事处罚是一种专门适用于犯罪分子的特殊制裁方式，体现国家政权对犯罪分子实施一定利益和权利的剥夺。
在社会主义低级阶段的社会里，它不仅能够起到革新罪犯分子、警醒他人的奇特作用，而且能够起到掩护社会公共利益、维护社会秩序和谐稳定的作用。在实施乡村振兴战略历程中，一定要用好用活“刑事治安制裁”手段，为乡村振兴战略实施提供社会稳定秩序。
凡有违反刑罚抑或治安治理处罚划定行为的人，必须依法予以严厉的刑罚制裁，绝对不能心慈手软、迁就养奸。要严格规范下层政府的行政执法行为，坚决做到“有法必依、执法必严和违法必究”，自觉维护国家法治统一和宪法执法权威，为乡村振兴保驾护航、提供法治保障。
村民自治是乡村振兴战略实施重要的制度保障。必须进一步贯彻落实2018年新修订的《村民委员会组织法》，依法掩护村民自治权利和村民委员会的自治作用，审慎掌握村民自治与国家法治之间的界限，促进和完善自治、法治与德治相联合的乡村治理体系。下层群众自治制度是宪法例定的一项基本政治制度，必须构建以党委向导、村民委员会为主导、村民群众为主体的新型下层社会治理体系，做到民事民议、民事民办、民事民管。通过调研组在乡村深入调研发现，当下村民委员会组织和村民自治事情，确实存在着如下几个现实问题：（1）村级向导体制不顺，村级组织关系难协调。
（2）下层党组织建设弱化，下层党组织与村民委员会职能混淆不清。（3）下层政府对村民自治事情指导缺失，村委会负担了下层政府过多的行政事务。
（4）村民自治组织出现空心化倾向，村民自治干部基础弱化，削弱了村民及村委会的自制能力。（5）村民自治执法体系不完善，村民自治的赏罚、救援制度缺失。为此最高人民法院《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》指出，要厘清村民自治组织与下层政府之间的关系，增强下层党组织对村民自治事情的向导和指导，准确掌握村民自治与国家法治的关系，推动乡村治理体系和治理能力现代化，坚持寓德治于法治、用法治促德治，促使道德与执法在乡村治理中相得益彰。
必须发挥农民群众在乡村振兴中的主体作用，依法掩护农民群众正当权益，处置惩罚好农村团体经济组织、承包农户和各种其他主体之间的权利义务关系，维护农村正常的生发生活秩序；依法惩治破坏农村经济秩序犯罪，加大对涉及“三农非法集资”犯罪攻击力度，依法惩治生产宁静责任事故犯罪，维护农村宁静有序的生发生活情况；依法严惩各种造成农村生发生活情况污染、自然生态破坏的犯罪行为，依法审理法定机关提起的乡村生态情况损害赔偿案件，筑牢乡村生态情况宁静司法掩护屏障；依法惩治农村各种社会宁静犯罪，妥善审理因婚姻产业纠纷、土地权属纠纷、征地拆迁纠纷、邻里乡间纠纷等引起的刑事案件，依法掩护未成年人、妇女和老人的正当权益，从源头上防范农村各种犯罪，推进“法治乡村”“平安乡村”建设，维护农村地域社会宁静稳定；依法从严从快惩处农村各种黑恶势力和黑恶势力的“掩护伞”，推动“扫黑除恶”专项斗争向纵深生长，增强农村群众的宁静感和幸福感。
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